（来源：定位与商业模式研究）
题记：本文根据十四届全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任尹艳林2025年8月14日在由北大国发院与中信出版集团联合主办的第41期承泽论坛暨《深层次改革：中国经济的难题与突破》新书悦读会上的发言整理。
改革开放是实现中华民族伟大复兴的关键举措。习近平总书记早在2012年就明确指出，我国过去30多年的快速发展依靠的是改革开放，未来也必须坚定不移依靠改革开放。党的十八大以来，党中央高举改革开放旗帜，以巨大政治勇气和智慧，锚定完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，砥砺前行，攻坚克难，解决了许多长期想解决而未能解决的难题，办成了许多过去想办而未办成的大事，取得了历史性、革命性、开创性的成就。
过去十多年，我国经济体制改革紧紧围绕处理好政府与市场关系这一核心问题，纵深推进，加快完善社会主义市场经济体制，坚持“两个毫不动摇”，市场在资源配置中的决定性作用更加显著，政府作用更好发挥，社会主义基本经济制度不断完善，经济发展活力和创新力显著增强。截至2024年，我国GDP总量已超过134万亿元，增速位居世界主要经济体前列，对世界经济增长的贡献率保持在30%左右。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，为下一步全面深化改革指明了方向。该决定强调以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，注重系统集成、突出重点和改革实效，推动生产关系与生产力、上层建筑与经济基础、国家治理与社会发展更好适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。
在此背景下，我结合自身学习体会和工作经历，撰写了《深层次改革：中国经济的难题与突破》一书。感谢中信出版集团的大力支持，也感谢北大国发院共同举办本次新书悦读会。
本书以党的二十大和二十届三中全会精神为根本遵循，坚持问题导向，聚焦我国经济运行中的突出矛盾和问题，系统分析深层次原因，围绕“是什么、为什么、怎么做、如何保障”四个方面展开，将经济社会现实与政策目标相结合，详细阐述了经济体制改革的方向与路径。
全书共分为4篇：第1篇阐述深层次改革的含义；第2篇从现存问题出发，分析体制原因，探寻改革着力点；第3篇从11个方面提出改革方向与路径；第4篇强调通过保持宏观经济稳定和健全改革推进机制来保障改革实施。
发展无止境，改革永远在路上。本书仅就现阶段经济体制改革相关领域提出一些初步思考，期望能为读者了解和研究我国经济体制改革提供参考。
以下，我将从3个方面展开介绍。
一、深层次改革的含义
深层次改革本质上是深层次体制机制的变革。习近平总书记在关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明中指出，新时代改革开放具有许多新内涵和特点，其中制度建设的分量更重，改革更多面对深层次体制机制问题，对顶层设计、系统性、整体性、协同性的要求更强，建章立制、构建体系的任务更重。因此，深层次改革的核心是体制机制的改革。
“改革”一词的基本含义是改掉旧的不合理部分，使之更合理完善。该词源于公元前307年赵武灵王推行“胡服骑射”，改革传统服饰。现代意义上的改革通常指在现有政治体制内对旧制度、旧事物进行改良革新，涉及政治、社会、文化、经济等多个领域。与革命以极端方式推翻政权不同，改革是在现有体制内实行变革。
习近平总书记在2025年4月30日召开的中央政治局会议上强调，当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，全党必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。
深层次改革至少包括以下3点特征：
1.深层次改革是“深水区”的改革。习近平总书记指出，中国改革经过30多年已进入深水区，容易的改革已完成，剩下的都是难啃的硬骨头。当前改革艰巨性、复杂性前所未有，无现成路径可循，必须攻坚克难，标明需要闯的难关和需要涉的险滩。
2.深层次改革是触动利益的改革。新一轮改革已越过帕累托改进阶段，普遍受益的改革举措越来越少，达成共识难度加大。改革越来越多触及深层次利益关系，要求对既有利益格局进行重大调整。增量改革空间缩小，不得不对存量进行调整，积累的矛盾和问题已无法回避。
3.深层次改革是攻坚战的改革。改革越向纵深发展，问题越交织叠加，错综复杂。当前改革已处于不进则退的攻坚阶段，比认识更重要的是决心，比方法更关键的是担当。必须强化改革攻坚，破难而进，否则难以实现高质量发展。
总之，深层次改革是要啃硬骨头、涉险滩的改革，需要更大勇气、更多智慧、更强韧性，进一步解放思想，目的是解放和发展社会生产力，增强社会活力。
二、深层次改革的必要性
习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。党的二十大报告指出，发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还存在卡点瓶颈，科技创新能力不强，粮食、能源、产业链供应链安全和防范金融风险等方面仍面临重大问题。二十届三中全会《决定》强调，面对复杂国际国内形势、新一轮科技革命和产业变革、人民群众新期待，必须继续将改革推向前进。中央经济工作会议也指出，外部环境变化带来不利影响加深，国内需求不足、企业生产经营困难、就业增收压力、风险隐患较多等问题依然存在。
当前深层次体制机制问题突出，主要表现在以下几个方面：
1.有效需求不足。这是国内大循环的最大堵点，原因包括消费倾向下降、居民收入增长预期放缓、资本投资收益下降、市场主体风险偏好降低等。更重要的是内需增长机制不健全，扩大内需面临体制机制障碍，如行政性管制限制消费、投融资体制改革滞后、企业投资主体地位未真正落实、民间投资面临隐性壁垒等。融资方面，商业银行利差制约利率调整，实际利率偏高抑制企业和居民融资需求。
2.创新能力不强。这是经济发展的重要制约因素，根源在于创新动力不足。我国研发投入虽居世界第2位，但科技资源配置体制机制存在问题。具体包括：
人才培养引进体系不适应，应试教育抑制创新，移民政策缺乏国际竞争力；
科研体制改革滞后，事业单位管理体制僵化，科技人员利益与职称挂钩，缺乏科技成果转化激励机制；
政府主导型科技创新体制未根本改变，企业创新主体地位未真正确立，科研资源未向企业倾斜；
金融结构以间接融资为主，难以支持创新驱动发展；
知识产权保护不到位，企业创新意愿受挫。
3.财政金融风险隐患。主要表现为地方政府债务问题，尤其是隐性债务。风险形成深层次原因包括：
中央与地方财政关系不顺，地方财政收入占比下降，支出责任大，收支缺口依赖转移支付；
地方政府依赖土地财政和平台公司融资，加大债务负担；
银行体系更倾向向政府项目放贷，形成债务积累机制；
预算软约束、举债监管缺位、政绩考核冲动，导致借债行为难以遏制。
此外，产能过剩、房地产市场风险、中小企业经营困难等问题也与体制机制改革滞后密切相关。
推进深层次改革是健全扩大内需机制、构建科技创新体制机制、形成风险防范体制机制的迫切需要，是完善高质量发展体制机制的关键。未来时期，不深化改革就难以实现可持续增长、推动高质量发展、构建新发展格局。必须向深层次改革要动力，突破利益藩篱，破解体制机制障碍。
三、深层次改革的突破点
深层次改革应从以下11个方面寻求突破：
1.健全扩大内需的有效机制，关键在于从消费与投资两端协同发力，破除制约内需增长的体制机制障碍。
在消费方面，应着力完善促进消费的体制机制，核心是尊重和保障消费者的自由选择权。必须坚决摒弃依靠行政手段随意干预居民消费的惯性思维，系统清理并调整一切不利于消费结构升级和需求释放的政策措施，特别是各类限购、限贷、限价等行政性限制。
在投资方面，要确立市场在投资中的主导地位。投资管理部门应将职能重心转向为企业投资提供服务，强化事前政策引导与事中事后监管，全面实施企业投资项目管理负面清单制度。这意味着，除清单明确禁止或限制的领域外，企业皆可依法平等进入，以此切实转变以审批为核心的“正面清单”管理思维，有效激发社会投资活力。
同时，需规范政府投资行为。政府投资应聚焦于弥补市场失灵，主要投向公共服务、社会民生等领域，并注意避免对市场主体投资产生“挤出效应”。具有良好经济效益的项目，应优先让渡给民间资本投资运营。当前，地方政府专项债券项目储备不足，尤其是缺乏具有足够收益能力的优质项目，已成为制约投资增长的重要原因。
2.加快建设全国统一大市场，需从制度建设和技术赋能两方面协同推进。
在制度建设层面，核心在于破除地方保护和市场分割，全面清理并废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定与做法。关键举措之一是建立并严格落实地方政府行为的负面清单，明确界定其不得干预或限制市场活动的领域。从长远看，根本之策在于优化地方政府职能、规范其竞争行为，从源头上约束其随意运用行政权力设置市场壁垒的能力。
在推进策略上，应优先推动区域高质量一体化发展。通过长江经济带、粤港澳大湾区、长三角等区域试点，率先在区域内形成统一规则与市场体系，积累有效经验后再向全国推广，以点带面逐步构建全国统一大市场。
同时，要充分发挥数字经济、人工智能等新技术在打破行政壁垒、促进市场融合方面的独特作用。数字经济具有共享、开放和跨时空的特点，能够有效突破地域限制，提升市场运行效率，促进公平竞争。应大力推动经济数字化、网络化、平台化进程，利用技术手段倒逼体制机制调整，为全国统一大市场建设提供有力支撑。
3.完善微观基础制度。
“两个毫不动摇”、国有企业改革方面，国有企业很重要的就是要“三个集中”，积极推动国有资本“三个集中”，同时发挥国有资本运营公司的平台作用，引导国有资本服务国家战略目标，加快从部分低端的传统产业退出。另一方面，在民营经济方面，要更好地实施《民营经济促进法》，不断解决制约民营经济发展的体制机制障碍问题，激发企业活力，促进民营企业经济发展壮大。
4.构建房地产发展新模式，核心在于理顺政府与市场的关系，建立“保障”与“市场”并行的住房供应体系。
在此体系中，政府职责与市场作用应有清晰边界：政府主要负责保障性住房的供给与管理，市场则主导商品房的开发与配置，最大限度减少对市场的直接行政干预。
新的发展模式强调建立“人、房、地、钱”联动机制，以促进市场体系与保障体系协同发展。该机制旨在实现人口流动、住房供应、土地配置和资金保障之间的动态匹配，确保住房资源与人口流向相协调，金融支持与建设需求相配套。
在具体结构上，商品房市场仍是解决居民住房问题的主渠道和市场主体。租赁市场作为“租购并举”住房制度的关键组成部分，需予以重点培育和规范发展。同时，住房保障属于基本公共服务范畴，应纳入社会保障体系统筹建设，遵循普惠、基础和兜底原则，在保障水平上坚持尽力而为、量力而行，实现可持续覆盖。
5.深化科技体制改革，需从创新主体、资源配置与系统生态等多维度协同推进，构建适应高质量发展要求的科技创新体系。
首要任务是推进科研院所体制机制改革。应深化事业单位分类改革，赋予科研机构更充分的用人自主权与内部分配权，激发科研活力。关键要推动科研组织模式转型，促进其更好面向经济主战场，切实解决科技与经济“两张皮”的问题。
同时，要积极培育新型研发机构等多元化创新主体。支持新型研究型大学、新型科研平台探索市场化、开放式运行机制，形成对传统科研体系的有益补充。应鼓励各类研究中心和创新研究院开展体制机制探索，为系统改革积累实践经验。
必须强化企业在创新体系中的主体地位。当前除少数头部企业外，广大企业特别是中小企业吸引高端人才、开展核心技术攻关的能力依然薄弱。需通过政策引导与制度保障，全面提升企业创新能力，使其真正成为创新决策、研发投入、成果转化的重要力量。
要着力构建教育、科技、人才一体化发展机制。核心是完善人才有序流动与共享机制，打破高校、科研机构与企业间的人才流动壁垒，促进创新要素高效配置。
最后，要构建与科技创新规律相适应的现代科技金融体系，畅通“科技—产业—金融”良性循环，为创新活动提供全链条、全周期的金融支持。
6.推进垄断行业改革是深化经济体制改革的重要环节。
能源、铁路、电信、水利、公用事业等关系国计民生的重点领域，普遍具有网络型自然垄断属性。推进此类行业改革，关键在于厘清垄断环节与竞争性业务的边界，构建有效竞争的市场结构。
首要任务是实现垄断环节独立运营或独立核算。必须将具有自然垄断属性的网络环节与可竞争的市场业务进行分离。对暂不具备拆分条件的领域，应建立独立的核算体系，为精准监管和绩效评估奠定基础。同时，需严格界定垄断环节的业务范围，明确监管重点，特别是对电网定价等关键环节，必须强化成本监管与价格审查，防止垄断权力滥用。
在竞争性环节，应坚定不移地推进市场化改革，核心是实现行政职能与经营性业务的彻底分离。通过体制性剥离，打破其对上下游业务的行政性约束，为各类经营主体创造公平竞争的环境。
要系统性破除准入壁垒，支持民营企业与社会资本进入电力、油气、铁路、公用事业等领域的竞争性业务环节。当前民间投资试点尚未大规模铺开，亟需制定细化、可操作的准入办法与配套措施，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面激发市场主体活力。
7.深化金融体制改革。
金融体制改革很重要的一个突破口还是利率的市场化，怎么形成利率的市场化形成机制，使利率在资源配置中起决定性作用。刚才讲到实际利率还很高，名义利率下不去，所以很难调节资金的供求关系，只有利率的市场化才能从根本上解决融资难和融资贵问题。
要建立增强资本市场内在稳定性长效机制。很重要的是要提高直接融资比重，要优化直接融资和间接融资，股权投资和债权融资的比例关系，建立健全结构合理的金融市场体系。同时，要健全多层次的资本市场，深化主板和创业板的市场改革。我觉得改革的核心还是在于实行真正的注册制，以信息披露为限，减少干预，实行更加灵活、公平的交易制度，增强市场的吸引力、包容性和活跃度。我们不能寄希望于我们的资本市场靠救市来稳定，必须通过提高直接融资比重为资本市场提供更多的源头活水，现在讲的长期资金入市，要为他们提供制度保障。
8.推进财税体制改革需从预算管理、税收制度和央地财政关系三个层面系统推进，构建与现代经济体系相适应的财政框架。
1)健全现代预算制度。重点是强化财政资源统筹能力，实行全口径预算管理，将所有政府性资源纳入统一预算体系。要健全“四本预算”之间的衔接机制，尤其要加强国有资本经营预算管理，提高国有企业利润收益上缴比例，并将其更多用于民生保障领域。
2)构建高质量发展导向的税收制度。税制改革应服务于创新驱动与绿色发展。需着力完善地方税体系，推进消费税改革，探索将部分消费税品目征收环节后移并逐步划归地方，推动其功能从限制特定消费转向引导合理消费。同时，应健全以企业所得税、个人所得税为主的直接税体系，并适时优化相关税率结构。
3)建立权责清晰的中央和地方财政关系。核心是构建事权、支出责任与财力相匹配的财政体制。应适度强化中央事权，减少并规范共同事权，细化省以下财政事权和支出责任划分。深化分税制改革，逐步减少共享税比例，建立清晰的税种划分体系：将与人员、要素流动相关的税种（如个人所得税、资本利得税）列为中央税；将与地方公共服务和不动产相关的税种（如消费税、房地产税、资源税）划为地方税。在此基础上，同步完善财政转移支付制度和政府债务管理机制，从体制上防范和化解地方政府隐性债务风险。
9.构建城乡统筹发展新格局。
加快农业转移人口市民化，深化土地制度改革，建立全国统一土地市场，健全农村土地要素市场化配置机制，赋予农民更充分土地财产权益。
10.健全绿色低碳发展体制机制，需从制度基础和市场机制两个层面协同发力，为绿色发展提供坚实的制度保障与持续的内生动力。
1)夯实绿色发展的制度基础。重点在于健全自然资源资产产权制度，完善国家公园为主体的自然保护地体系，强化生态保护红线、环境质量底线等刚性约束，构建清晰、严格的生态环境保护制度框架。
2)构建生态要素市场化配置体系。核心是让市场在生态资源配置中发挥决定性作用。关键在于健全生态产品价值实现机制与生态保护补偿机制，积极发展碳排放权交易市场，完善碳定价、碳金融等市场工具，丰富绿色金融产品与服务供给。
通过这些市场化机制的设计与培育，能够为“绿水青山”赋予清晰的经济价值，打通资源变资产、资产变资本的现实路径，从而在制度与实践层面真正落实“绿水青山就是金山银山”的重要理念。
11.扩大高水平对外开放，是以开放促改革、促发展的必然要求。
当前，我国改革已进入深水区，更需要通过扩大开放为深层次改革注入动力。
我国对外开放已进入以制度型开放为主的新阶段。在制造业领域外资准入已基本实现"清零"的背景下，服务业开放成为当前最主要的难点。服务业制度性要求高、涉及领域广，是我国改革相对薄弱、开放进程相对缓慢的领域。因此，要通过扩大服务业开放，倒逼国内服务业深化改革。
加入CPTPP和DEPA是我国既定的战略目标，这两个协定代表了国际高标准经贸规则。要实现这一目标，就需要充分发挥海南自由贸易港的开放标杆作用，支持具备条件的自贸试验区开展高水平开放压力测试。要主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融等领域，推动规则、规制、管理、标准与国际相接轨，打造透明、稳定、可预期的制度环境。下一步对外开放的重点，就是推进制度型开放，对接高标准国际经贸规则，这已成为当前开放的主攻方向。
最后，为保障深层次改革顺利推进，必须保持宏观经济稳定，健全改革推进机制，做到改革为了人民、依靠人民、成果由人民共享。
《深层次改革》
尹艳林著
中信出版集团出版